Reduzierung der Flächeninanspruchnahme - Ziele, Maßnahmen, Wirkungen. Endbericht

Das Umweltmedium Boden gehört als nicht vermehrbare Ressource zum endlichen Naturkapital der Menschheit und erfüllt zahlreiche unentbehrliche Funktionen. Grund und Boden können zwar im eigentlichen Sinne nicht »verbraucht« werden; sie werden aber in einer Art und Weise genutzt, die das Spektrum künftiger Nutzungsmöglichkeiten erheblich einschränkt. Der hohe Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrszwecke wird deshalb als ein gravierendes Problem auf dem Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung angesehen. Insofern kommt der Option, die zusätzliche Flächeninanspruchnahme zu reduzieren, große Bedeutung zu und wird politisch wie wissenschaftlich intensiv diskutiert.

Gegenstand und Ziel der Untersuchung
Auf Anregung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wurde das TAB vom Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung mit der Durchführung eines TA-Projektes zum Thema »Reduzierung der Flächeninanspruchnahme – Ziele, Maßnahmen, Wirkungen« beauftragt. Ziel dieses Projektes sollte es sein, Umsetzungschancen und Wirkungen von Maßnahmen und Instrumenten zur Reduktion der zusätzlichen Flächeninanspruchnahme zu untersuchen.
... mehr

Ergebnisse
Im längerfristigen Rückblick wird in Deutschland ein konstanter, von der Einwohner- und Arbeitsplatzentwicklung abgekoppelter Trend zur Ausweitung der Siedlungs- und Verkehrsfläche deutlich, der erst in den Jahren 2001–2004 eine Abschwächung erfahren hat.
Neben den problematischen ökologischen Auswirkungen werden zunehmend auch die negativen sozialen und ökonomischen Folgen der Suburbanisierung deutlich. Trotz des anhaltenden Siedlungsflächenwachstums nimmt die Bevölkerung regional, insbesondere in den Kernstädten, kontinuierlich ab. Da überwiegend junge, besser verdienende Familien mit Kindern abwandern, führt der Einwohnerschwund in den Kernstädten zu einer unausgewogenen Sozialstruktur (Überalterung, hoher Anteil an Singlehaushalten, hoher Anteil an Sozialhilfeempfängern), einer Unterauslastung der vorhandenen Infrastruktur sowie zu rückläufigen Einkommensteuereinnahmen.
Vor diesem Hintergrund sowie weiteren Entwicklungen und Rahmenbedingungen, wie beispielsweise dem demografischen Wandel, diskutiert der TAB-Bericht im Schwerpunkt die Möglichkeiten, durch den Einsatz spezifischer Instrumente zu einer nachhaltigen Flächennutzung beizutragen.

INHALT
ZUSAMMENFASSUNG 5
VORWORT 27

TEIL I AUSGANGSLAGE 29
1. Flächennutzung in Deutschland 29
1.1 Zur Bedeutung der Ressource Boden 29
1.2 Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke 31
1.3 Folgen der Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke 40
1.4 Trendwende im Flächenverbrauch? 44
2. Ziele einer nachhaltigen Flächennutzung 48
2.1 Pro und Kontra quantitative Reduktionsziele 48
2.2 Zur Notwendigkeit einer Differenzierung der Zielsetzung 53
3. Demografischer Wandel in Deutschland als Randbedingung der künftigen Flächennutzung 55
3.1 Entwicklung von Bevölkerung und Altersstruktur 56
3.2 Der demografische Wandel in regionaler und siedlungsstruktureller Ausprägung 59
3.3 Zukünftige Entwicklung der Wohnflächennachfrage 63
3.4 Zukünftige Entwicklung der Nachfrage nach Büro- und Gewerbeflächen 70
3.5 Auswirkungen des demografischen Wandels auf Stadtentwicklung, Infrastruktur und Kommunalfinanzen 71
3.6 Schlussfolgerungen in Bezug auf die zukünftige Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsfläche 73
4. Die Situation der Kommunen 75
4.1 Interkommunaler Wettbewerb und Baulandangebot 75
4.2 Die finanzielle Misere der Kommunen 76
4.3 Zur Notwendigkeit einer umfassenden kommunalen Finanzreform 86

TEIL II REFORMDEBATTE 89
1. Das planungsrechtliche Instrumentarium zur Steuerung der Flächennutzung 89
1.1 Das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 und die UVPG-Novelle 2001 89
1.2 Das Europarechtsanpassungsgesetz 96
1.3 Defizite des geltenden Planungsrechts 107
1.4 Weitergehender Reformbedarf 112
2. Regionale Kooperation als Perspektive? 115
2.1 Rahmenbedingungen interkommunaler Kooperation 116
2.2 Informelle Kooperationsansätze 119
2.3 Formelle Kooperationsansätze 128
2.4 Sektorale Kooperation 146
2.5 Bewertung der bisherigen Erfahrungen aus der Perspektive einer nachhaltigen Flächennutzung 154
2.6 Bestehende Kooperationshemmnisse und Reformbedarf 157
2.7 Ergebnisse der TAB-Umfrage zu den Potenzialen der Kooperation 159
3. Informatorische Instrumente 163
3.1 Förderung des Problembewusstseins zum Flächenverbrauch 164
3.2 Unzureichendes Wissen über die wahren Kosten von Neuerschließungen und des Bauens und Wohnens im suburbanen Raum 165
3.3 Baulandkataster und andere Flächeninformationssysteme 166
3.4 Verbesserung der Flächenstatistik 167
3.5 Fazit 168
4. Fiskalische Instrumente 169
4.1 Grunderwerbsteuer 170
4.2 Grundsteuer 173
4.3 Eine reformierte Grundsteuer im Rahmen einer Reform der kommunalen Steuern 186
4.4 »Ökologisierung« des kommunalen Finanzausgleichs – Pro und Kontra 190
5. Ökonomische Anreizinstrumente 195
5.1 Instrumente zur Lenkung des Flächenausweisungsverhaltens der Kommunen 196
5.2 Instrumente zur unmittelbaren Lenkung der Flächeninanspruchnahme durch private Bauherren und Investoren 210
6. Finanzielle Förderinstrumente 213
6.1 Wohnungsbauförderung durch Bund und Länder 214
6.2 Städtebauförderung 228
6.3 Sonstige Förderinstrumente mit Flächenrelevanz 234
7. Simulationsanalysen zu den Auswirkungen von Maßnahmen zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke 236
7.1 Der zukünftige Flächenverbrauch unter der Annahme unveränderter Rahmenbedingungen – die Basisprognose 238
7.2 Die möglichen Auswirkungen einzelner flächenpolitischer Instrumente oder Maßnahmen 240
7.3 Eingriffsintensitäten und Auswirkungen von Maßnahmenbündeln 247
8. Kernaussagen und Schlussfolgerungen 251

LITERATUR 261
1. In Auftrag gegebene Gutachten 261
2. Weitere Literatur 261

ANHANG 275
1. Tabellenverzeichnis 275
2. Abbildungsverzeichnis 275
3. Abkürzungsverzeichnis 276