Öffentliche elektronische Petitionen und bürgerschaftliche Teilhabe : Endbericht zum TA-Projekt

Das Petitionswesen wurde im Laufe seiner langen Geschichte immer wieder den geänderten Bedingungen angepasst und modernisiert, so auch dem Internet als neuem Medium der Übermittlung und Veröffentlichung von Petitionen sowie der Kommunikation über Petitionen. Der Deutsche Bundestag hatte entsprechend im Jahr 2005 einen zweijährigen Modellversuch »Öffentliche Petitionen« begonnen, in dessen Rahmen Petitionen über das Internet öffentlich gemacht und diskutiert sowie Unterstützer geworben werden konnten. Auf Initiative des Petitionsausschusses wurde das Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) beauftragt, eine Evaluation dieses Modellversuchs durchzuführen. Diese sollte eingebettet sein in eine umfassendere Beschäftigung mit der Frage, zu welchen neuen Möglichkeiten, aber auch zu welchen Problemen der Einsatz des Internets im Petitionswesen führen könnte.

ZENTRALE ERGEBNISSE
> Auch in modernen demokratischen Rechtsstaaten hat das Petitionswesen seine Attraktivität nicht eingebüßt, es lässt sich sogar vielerorts ein Bedeutungszuwachs konstatieren. Dazu tragen E-Petitionssysteme in besonderem Maße bei.
> Elektronische Petitionssysteme werden zwar noch nicht auf breiter Basis angewendet, sie sind gegenwärtig aber eine der zentralen Aktivitäten im Bereich E-Demokratie und E-Partizipation, insbesondere im parlamentarischen Raum. ... mehrEs ist zu erwarten, dass in den nächsten Jahren staatliche Stellen elektronische Petitionssysteme vermehrt einführen werden.
> Der Modellversuch »Öffentliche Petitionen« des Deutschen Bundestages ist als Erfolg einzuschätzen, trotz einiger gravierender Mängel in der Umsetzung. Mit ihm werden Petitionen über das Internet öffentlich zugänglich gemacht, das Petitionsverfahren wird transparenter und die Bürger können sich mit unterstützenden Unterschriften oder Diskussionsbeiträgen aktiv einbringen.
> Mit dem Modellversuch wurden erste Schritte zu mehr Transparenz, Zugänglichkeit und Teilhabe eingeleitet. Es sind aber nicht einmal 2% aller Petitionen, die gegenwärtig im Internet veröffentlicht werden. Offen bleibt, ob der Deutsche Bundestag diesen Weg zu mehr Transparenz und Öffentlichkeit weitergehen will.
> Elektronische Petitionssysteme haben bisher zu keiner generellen Zunahme des Petitionsaufkommens und nur sehr beschränkt zu einer größeren Repräsentativität der Beteiligten geführt: Frauen, Bevölkerungsgruppen mit niedrigeren Bildungsabschlüssen, auch jüngere Altersgruppen bleiben unter den Petenten weiter deutlich unterrepräsentiert.
> Weitgehend ungelöst bleibt das Problem, dass die angestrebte und auch verwirklichte größere Diskursivität, wie sie in den Diskussionsforen zu den Petitionen im Internet zum Ausdruck kommt, nicht vom eigentlichen Petitionsadressaten in adäquater Weise rezipiert und verarbeitet wird.
> Wenn auch die politischen Effekte elektronischer Petitionssysteme schwer zu bilanzieren sind, lässt sich mit aller Vorsicht sagen, dass die jeweiligen Petitionsinstanzen durch die Einführung elektronischer Petitionssysteme öffentlichkeitswirksam gestärkt wurden, und dass – bedingt durch die größere Öffentlichkeit von Petitionen – davon ausgegangen werden kann, dass das politische System sensibler und aufmerksamer auf Bürgeranliegen reagiert.

INHALT
ZUSAMMENFASSUNG 7
I. EINLEITUNG 25
1. Thematischer Hintergrund 25
2. TA-Projekt »Öffentliche elektronische Petitionen und bürgerschaftliche Teilhabe« 26
3. Zum Aufbau des Berichts 28
4. Danksagungen 29

II. EINFÜHRUNG UND PROBLEMAUFRISS 31
1. Petitionsbegriff 31
2. Elektronische Petitionen 33
3. Funktionen des Petitionswesens 35
4. Institutionelle Einbettungen 37
5. Konkurrenzverhältnisse 40
6. Relikt oder anhaltender Bedarf? 44
7. Fazit 47

III. DAS PETITIONSWESEN IM IN- UND AUSLAND – AUSDIFFERENZIERUNG UND VIELFALT 49
1. Entwicklung des parlamentarischen Petitionswesens auf Bundesebene 50
1.1 Reformdebatten 51
1.2 Braucht Deutschland einen nationalen Ombudsmann? 53
1.3 Entwicklung der Eingaben beim Deutschen Bundestag 56
1.4 Das Eingabewesen der DDR 59
1.5 Wie kann man den Erfolg von Petitionen bewerten? 60
2. Beauftragte des Bundestages und der Bundesregierung 62
2.1 Wehrbeauftragter 63
2.2 Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 65
2.3 Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration 65
2.4 Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Patientinnen und Patienten 66
2.5 Ombudsrat – Grundsicherung für Arbeitssuchende 67
2.6 Vergleich 69
3. Parlamentarische Petitionseinrichtungen bei den Ländern, Kommunen und der EU 71
3.1 Landesebene 71
3.2 Kommunale Ebene 73
3.3 Europäische Ebene 74
4. Ombuds- und Schlichtungsstellen in ehemals staatlichen Bereichen und der Privatwirtschaft 77
4.1 Verbraucherservice und Schlichtungsstelle der Bundesnetzagentur 78
4.2 Ombudsstellen der privaten Banken und Versicherungen 80
5. Petitions- und Ombudsformate in den Massenmedien und im Internet 83
5.1 Ombudsformate in den Massenmedien 83
5.2 Ombudsähnliche Formate im Internet 84
6. Das staatliche Petitionswesen in ausgewählten Ländern weltweit 86
6.1 Mitglieder und ehemalige Mitglieder des Commonwealth 87
6.2 Estland 89
6.3 Tschechien 89
6.4 Russland 91
6.5 USA 91
6.6 Kolumbien 92
6.7 Venezuela 93
7. Fazit 94

IV. E-PETITIONEN UND DIE NUTZUNG DES INTERNETS FÜR BÜRGERSCHAFTLICHE PARTIZIPATION 101
1. Zur Einordnung von E-Petitionen 101
1.1 Begrifflich-systematische Klärungsansätze 101
1.2 E-Petitionen in der E-Demokratie 108
2. Zum Stand der E-Partizipation 111
2.1 Zum internationalen Stand der E-Partizipation 112
2.2 Parlamentarische E-Demokratie 118
3. Fazit 125

V. FALLSTUDIEN ZU ELEKTRONISCHEN PETITIONSSYSTEMEN IM AUSLAND 127
1. Vorgehen und Fragestellung 127
2. E-Petitionen beim schottischen Parlament 128
2.1 Rahmenbedingungen, Ziele und Einführung 129
2.2 Verfahren und Technik 131
2.3 Bisherige Erfahrungen 136
2.4 Zwischenresümee 139
3. E-Petitionen in Großbritannien 140
3.1 Rahmenbedingungen 140
3.2 Das E-Petitionssystem des Premiers 145
3.3 Die Diskussionen über ein parlamentarisches E-Petitionssystem 149
3.4 Zwischenresümee 152
4. Petitionen und E-Partizipation in Südkorea 153
4.1 Rahmenbedingungen und Hintergrund 155
4.2 Das Petitionswesen 157
4.3 Das zentrale E-Partizipationsangebot der Exekutive 161
4.4 Zwischenresümee 164
5. E-Petitionen in Queensland (Australien) 165
5.1 Rahmenbedingungen, Ziele und Einführung 165
5.2 Verfahren und Technik 168
5.3 Bisherige Erfahrungen 171
5.4 Zwischenresümee 173
6. E-Petitionen der norwegischen Kommunen 175
6.1 Rahmenbedingungen, Ziele und Einführung 176
6.2 Verfahren und Technik 178
6.3 Bisherige Erfahrungen 181
6.4 Zwischenresümee 183
7. Nichtstaatliche Betreiber 184
7.1 E-Petitionen im Rahmen von Kampagnen – das Beispiel »Control Arms« 185
7.2 Private Petitionsplattformen im Internet 187
8. Vergleich und Ausblick 189
8.1 Onlinefunktionalitäten im Vergleich 189
8.2 Prozedurale Merkmale im Vergleich 190
8.3 Zielsetzungen der E-Petitionsangebote 195
8.4 Politische und institutionelle Auswirkungen 197
8.5 Lehren für den Deutschen Bundestag? 199

VI. EVALUATION DES MODELLVERSUCHS »ÖFFENTLICHE PETITIONEN«
DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES 201
1. Vorgeschichte 201
2. Das Petitionsverfahren im Allgemeinen 204
3. Bearbeitungsverfahren und Nutzungsfunktionen 206
4. Evaluation des Modellversuchs 212
4.1 Untersuchungsbereiche und Fragestellungen 213
4.2 Zahlen zum Modellversuch 214
4.3 Beurteilung des Softwaresystems 217
4.4 Traditionelle Petenten und Einreicher öffentlicher
Petitionen 219
4.5 Bundestagsverwaltung, Ausschussdienst 224
4.6 Parlamentarier und ihre Mitarbeiter 226
4.7 Qualität des Diskussionsforums 227
5. Überführung in den Regelbetrieb 228
6. Fazit 229

VII. RESÜMEE UND AUSBLICK 233
1. Übergreifende Ergebnisse 233
1.1 Petitionswesen und Modernisierung der Demokratie 235
1.2 Parlamentarisches Petitionswesen und die Konkurrenz anderer Eingabeinstanzen 237
1.3 Wozu E-Petitionen? Motive, Ziele, Potenziale 238
1.4 Die Bedeutung von Öffentlichkeit und Aufmerksamkeit für das Petitionswesen 240
2. Gestaltungsvorschläge zur Fortführung des Systems »Öffentliche Petitionen« des Deutschen Bundestages 243
2.1 Nutzung der Diskussionsforen weiterentwickeln 244
2.2 Bearbeitungsverfahren und Systemleistungen erweitern 247
3. Entwicklungsoptionen und Forschungsdesiderate 249
3.1 Entwicklungsoptionen für das parlamentarische Petitionswesen 249
3.2 Impulse für eine wissenschaftliche Petitionsberichterstattung 255

VIII. LITERATUR 257
1. In Auftrag gegebene Gutachten 257
2. Weitere Literatur 258

ANHANG 271
1. Tabellenverzeichnis 271
2. Abbildungsverzeichnis 272